近年(nián)來(lái)，國(guó)家對環境治理(lǐ)的力度和要求都(dōu)在加強，全國(guó)範圍内開展的“綠色礦山(shān)行動”也取得(de)顯著成果。據不完全統計(jì)，自(zì)2005至2015年(nián)的10年(nián)間，中央和地方财政以及企業礦山(shān)環境恢複治理(lǐ)投入約爲900億元，恢複治理(lǐ)面積不低于80萬公頃。如(rú)果不考慮新增面積，待治理(lǐ)的存量面積仍有約220萬公頃，恢複治理(lǐ)及後續開發總資金需求估算在萬億元級别。巨大(dà)的資金缺口僅靠财政安排顯然是“杯水車薪”，廣泛引入社會資本參與，多方聯動、綜合開發是加快(kuài)礦山(shān)環境恢複治理(lǐ)的有效途徑。


在嚴控地方債務的形勢下，雖然地方政府可(kě)以發行土(tǔ)地儲備專項債，但(dàn)目前還(hái)難以滿足建設需要，土(tǔ)地一級開發以及一些涉及前期土(tǔ)地拆遷收儲的公共基建項目融資渠道亟待拓展。如(rú)果PPP模式能夠在上述兩類項目中得(de)以運用，将對加快(kuài)礦山(shān)環境恢複治理(lǐ)、推進土(tǔ)地一級開發和收儲起到積極作(zuò)用。


相(xiàng)關政策文件(jiàn)解讀(dú)


《關于印發〈土(tǔ)地儲備管理(lǐ)辦法〉的通知》要求，土(tǔ)地儲備實施機(jī)構應爲政府部門(mén)下屬事(shì)業單位；土(tǔ)地整理(lǐ)等相(xiàng)關基礎設施建設要通過招标委托第三方實施。也就(jiù)是說(shuō)，土(tǔ)地收儲的行政管理(lǐ)權和具體(tǐ)建設實施是分(fēn)離(lí)的。


《關于加強土(tǔ)地儲備與融資管理(lǐ)的通知》強調，土(tǔ)地儲備機(jī)構應組織開展對儲備土(tǔ)地的前期開發，爲政府供應“淨地”提供有效保障，并再次強調土(tǔ)地整理(lǐ)等相(xiàng)關基礎設施建設要通過招标，委托與土(tǔ)地儲備機(jī)構無關聯關系的第三方實施。


《關于規範土(tǔ)地儲備和資金管理(lǐ)等相(xiàng)關問(wèn)題的通知》強調：積極探索政府購(gòu)買土(tǔ)地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補償服務、積極探索通過政府采購(gòu)實施儲備土(tǔ)地的前期開發。


《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作(zuò)示範項目加快(kuài)推動示範項目建設的通知》強調：不得(de)違規取得(de)未供應的土(tǔ)地使用權或變相(xiàng)取得(de)土(tǔ)地收益，不得(de)作(zuò)爲項目主體(tǐ)參與土(tǔ)地收儲和前期開發等工作(zuò)，不得(de)借未供應的土(tǔ)地進行融資；PPP項目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責任，不得(de)與土(tǔ)地出讓收入挂鈎。然而，從(cóng)實質上看(kàn)，該文件(jiàn)與前述土(tǔ)地儲備管理(lǐ)的文件(jiàn)要求并不矛盾，并未規定PPP社會資本方不能參與土(tǔ)地整理(lǐ)等相(xiàng)關基礎設施建設。


《關于堅決制止地方以政府購(gòu)買服務名義違法違規融資的通知》對政府購(gòu)買服務進行了嚴格的規範和限制，其目的是嚴控地方違規舉債。該文件(jiàn)将土(tǔ)地儲備前期開發明确列入了政府購(gòu)買服務的“負面清單”，但(dàn)并未限制符合規範性文件(jiàn)涉及土(tǔ)地修複整理(lǐ)的PPP項目中的政府支付責任。财政部相(xiàng)關部門(mén)明确：“10%”上限控制的僅是需要從(cóng)一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從(cóng)其他(tā)基金預算或以土(tǔ)地、無形資産等投入的部分(fēn)，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資産等吸引社會資本參與PPP項目。


從(cóng)上述政策文件(jiàn)的相(xiàng)關規定來(lái)看(kàn)，筆者得(de)出如(rú)下結論——


土(tǔ)地修複、整理(lǐ)和前期開發的實施主體(tǐ)隻能是政府機(jī)構，即各地的土(tǔ)地儲備中心，任何第三方包括政府平台公司都(dōu)不能承擔，這充分(fēn)體(tǐ)現出“土(tǔ)地及其收益國(guó)有”的立法和行政原則。


與土(tǔ)地修複、整理(lǐ)和前期開發等相(xiàng)關的基礎設施建設依法委托第三方實施沒有法律障礙。


将土(tǔ)地修複、整理(lǐ)和前期開發等相(xiàng)關基礎設施建設納入PPP項目實施是合規的，包括爲一些PPP項目配置部分(fēn)土(tǔ)地資産的二級開發或修複土(tǔ)地的再利用，這得(de)到了一系列涉及PPP法規文件(jiàn)和大(dà)量實踐案例的支持。但(dàn)前提是，除了中長期的财政支出責任以外，不能因此增加地方負債。


項目操作(zuò)要點及注意事(shì)項


筆者認爲，土(tǔ)地修複和整理(lǐ)類PPP項目操作(zuò)要點主要包括——


将拟修複或整理(lǐ)的土(tǔ)地與其上或周邊拟建的具有一定運營性的公共建築等組合成一個PPP項目，既解決了政府土(tǔ)地前期開發和公共設施建設的需求，又滿足了PPP政策公益性和運營的要求。因此，對項目進行綜合開發是必由之路(lù)。


地方政府“10%”的PPP支付責任上限不能突破，可(kě)行性缺口補助型又是PPP主流模式。由此來(lái)看(kàn)，在項目規劃時盡可(kě)能導入經營性産業、加大(dà)經營内容十分(fēn)重要。


土(tǔ)地修複或整理(lǐ)類PPP項目不能觸碰土(tǔ)地收支兩條線的政策“紅(hóng)線”，其投資成本及收益不能直接或間接與土(tǔ)地預期收益挂鈎，也不能由政府兜底、承諾、擔保直接或間接負債。但(dàn)是，土(tǔ)地前期開發的投資可(kě)以計(jì)入一級開發成本，土(tǔ)地出讓收益可(kě)以在納入預算管理(lǐ)後根據項目合同支付給投資人(rén)。


PPP項目用地的取得(de)。涉及公益并符合劃撥用地目錄的部分(fēn)可(kě)以協商劃撥取得(de)，目錄之外的項目用地則需通過出讓獲得(de)。根據《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作(zuò)示範項目加快(kuài)推動示範項目建設的通知》可(kě)将通過競争方式确定項目投資方和用地者的環節合并實施的規定，可(kě)采用“兩招并一招”的方式取得(de)。發改委等部門(mén)出台的相(xiàng)關文件(jiàn)也爲“兩招并一招”提供了政策支持。因此，根據相(xiàng)關文件(jiàn)規定，PPP項目用地包括爲公益項目配置的一定土(tǔ)地資産，一次性獲得(de)項目、一二級聯動是可(kě)行的。需要注意的是，這些項目事(shì)前應獲得(de)市、縣國(guó)土(tǔ)資源主管部門(mén)的批準，符合用地規劃和方案，并在簽訂PPP協議(yì)的同時簽訂宗地出讓（出租）合同。


依規合法、科(kē)學合理(lǐ)的項目實施方案是“涉地”項目成功的關鍵，熟練把握各類文件(jiàn)政策精神、深刻理(lǐ)解各類基本建設項目的本質非常重要。